第八届全国架上连环画展览亮相宁波 146件作品描绘先进故事

[12]斯多葛学派强调自然法具有普遍性、最高性和正确性，构成人定法的合法性基础。

[84]See John Bell, French Constitutional Law, Clarendon Press, 1992, p.9. [85]See T. R. S. Allan, Constitutional Dialogue and the Justification of Judicial Review, 23 Oxford Journal of Legal Studies 563, 563-584(2003); Thomas Poole, Questioning Common Law Constitutionalism, 25 Legal Study 142, 142-163(2005). [86]Thoburn v Sunderland City Council [2003] QB 151[62]. [87]也有学者认为，这是宪法对普通部门法的外部观察。我国学者在论述宪法和一般法关系时较侧重二者在效力位阶、制定与修改程序上的形式不同，疏漏了宪法和一般法关系的实质面向。

[85]1998年《人权法案》规定议会的初级立法或次级立法不得与公约权利相抵触。其次判断具有形式和实质双重优位性的宪法对一般法的影响。议会主权既是不可转让的和不可分割的，也是永恒的、绝对的、神圣的、不可侵犯的。根本法作为政治统一体和整体秩序的终极统一原则，并不是一项法律规范，而是关于宪法本质内容的政治决断。将宪法和其他法律表述为宪法和部门法，亦面临母法与子法、法律总则与法律分则的误解。

国家法实证主义试图用纯法的与政治上中立的术语，在君主官僚军事国和市民宪法国之间建立起二分秩序。立法机关不能以一般性法案的方式去修改它。所以，《立法法》第9、13、74条只能被理解为关于授权的例示性规定。

根据该条，有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚等事项，在法律未规定的情况下，不能授权国务院先行制定行政法规。由于牵涉到整体性的宪制变动及后续宪法修改，局部宪制试点的重要性程度和民主正当性要求极高，因此，只能由全国人大来授权，不能由全国人大常委会授出。倘若我们把授权改革试点视为一种适应实践发展需要的行政扩张，那么我们就应将其置于民主正当性的宪法约束和调控之下。为促进授权的精细化建构，还须根据功能适当原理对试点机关、地区和层级等具体方案进行细致考量： 1.试点机关的确定。

在确定国务院自主决策领域时，须考虑国家立法权的专属性、国务院的民主正当性、国务院在该职权事项上的执行性，以及宪法根据的原则性等因素。这种功能是授权之所以构成宪法规范机制的理据所在。

在我国，权力目标更追求治理绩效而不是制衡，权力配置更强调分工协作而不是分立，宪法权力结构具有相对开放性。具体到特定事项，就会引发职责混乱和争议。这一点主要适用于对国务院的授权，须具体考虑国务院哪些部门适合承担具体试点工作。这也是授权扬弃形式法治、迈向实质合宪性的彰显。

（二）授权是权力结构进行权宜调整的规范机制 基于合理分工的规范要求，授权原则上应被禁止。在学理上，授权目的、事项、范围、限度的明确性，被视为授权明确性原则的主要内容。作为一项协作机制，授权以最直接的方式绕过繁杂的科层管理体制和繁冗的程序机制，降低体制运行负担和成本，对实践需要作出最快反应。但是，在立宪主义下，全国人大作为权力机关有其权力边界，作为常设机关的全国人大常委会更是如此。

另一方面，法律保留事项属于全国人大及其常委会的职权范围，但这些事项多为基础性和框架性的规定，与各国家机关有着广泛的交叉重叠，因而在判断能否授权时，必须谨慎考虑授权的必要性和民主正当性。在这种情况下，作为授权机关的全国人大常委会的地位和权限看似增强了，但背后潜含着破坏法制统一、加剧地区发展不平衡的风险。

授权决定的作出主要是为满足改革发展需要，但实践中很少去反思，授权引发的职权转移是否会背离宪法权力配置的初衷？频繁进行授权，是否会冲击到稳定的宪法权力结构？个别授权导致的局部性职权转移，倒不至于对宪法权力结构产生多大影响，但频繁授权引发的大范围职权变动，给宪法权力结构带来了潜移默化的影响，势必增加其不确定性。我们对重大行政决策尚且规定了程序办法，举轻以明重，影响更为深远的改革试点工作自然应当接受更为严格的程序规制，诸如公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查等程序机制也有必要纳入改革试点程序中。

具体而言，首先应确定全国人大常委会作出决定或表达意志的民主领域，而不是先确定国务院的行政领域。基于事项、职权与机关相匹配原理，在授权时，应当厘清改革事项所涉各项职权及其对应政府部门，明确各部门试点权限和职责。从上述三个规范性要求的关系来看，合理分工构造了权力配置的基础格局，协调配合是权力结构运行的正常状态，而权宜调整则是在权力配置基础格局已确定前提下，权力结构在面对重大变化或复杂情况时的应对手段。其宪法理据在于，相对保留事项的重要性较绝对保留事项略低，且在特定范围和特定期限内的试点涉及面相对较窄，影响也相对较小，其民主性要求亦随之降低。试点层级设置过高，就会远离基层，降低对试点动向的感应能力和回应程度，且增加了层级沟通成本。只有从宪法整体视角来阐明授权的合宪性，才能理解《立法法》第13条的宪法理据及其限度，使授权实践不至于单方面顺从改革需要而偏离宪法轨道。

如此一来，授权对宪法权力结构的冲击就会慢慢叠加，最终造成不利后果。宪法专属事项不能授权。

这一经济基础决定了权力介入经济社会的积极性和主动性，治理绩效构成了权力维系合法性的基础。国家职能划分具有灵活性，可根据国家任务的阶段性变化对职能和权力进行整合，保留了调整国家机构以适应国家任务的可能。

基于功能适当原则，权力机关无论在人员配置、信息资源支持还是决策程序上，都不适合完成具体试点工作。国家机构的这种合理分工，既可以避免权力过分集中，又可以使国家的各项工作有效地进行。

总体而言，包括国务院在内的国家机关所拥有的技术专长、实践经验与信息情报等功能优势，意味着由其负责各自权限范围内的试点工作最符合功能适当原则。从权利保护的立场来讲，其影响范围和重要程度均不容小觑，对其进行限制，就要以民主性最高的法律来规定。权力混合的形成，主要有三个原因：（1）宪法在制定时难以实现权力的绝对清晰划分，因而在部分领域选择留白，有待理论和实践发展来不断清晰化。但如果权宜调整过于频繁，则可能冲击到作为基础秩序的合理分工格局。

对此类事项，宪法修改亦受限制，法律更不能涉足。在全国人大—全国人大常委会—国家机关结构中，全国人大常委会具有四重性质、地位和功能： （1）为保证全国人大职权行使，全国人大常委会享有召集全国人大会议等组织性职权。

实践中，对于一些未在第67条明确列举范围内的职权，全国人大常委会授权时，通常默认其符合兜底条款。（2）《宪法》第67条列举了全国人大常委会的职权，这是判断职权归属的明确依据，无需赘言。

这具体体现为两个方面。从保留程度及其对应的宪法规定方式来看，宪法保留包括两个层次：一是宪法专属，即有关国家性质、国体、政体等关涉国家建构全局和政治统合根基的问题，只能由宪法规定。

此外，也可先判断拟授之权是否原本就属于被授权机关。还应注意，即便可以授权改革试点，也应审慎为之。权宜调整，动态稳定是我国宪法权力结构开放性的规范体现。对此，全国人大常委会自然无权授出。

若不重视这种影响，则会一点一滴触动宪制根基——长此以往，难免破坏宪法权力结构的稳定性，扰乱宪法权力配置的规范性原理。这些事项关系到每一个公民的权利保护。

上述观点忽略了这个前提，既未关注到该条潜含着不当扩张全国人大常委会职权的可能，也未意识到授权改革试点给宪法权力结构带来了不同程度的冲击。事项越重要，涉及面越广，民主性要求就越高。

2.全国人大常委会授权应限于自身职权范围，不能授出全国人大的职权 基于全国人大和全国人大常委会的职权关系，全国人大常委会职权范围的确定，宜采取排除+《宪法》第67条列举+兜底条款解释的路径： （1）全国人大常委会的职权排除，是相对于全国人大而言的。宪法权力结构从体制层面融合了民主正当和有效治理，从权力配置出发的宪法整体性思考，是对授权进行规范建构的宪法立足点，也是授权作为一项宪法实践创新上升为宪法制度的理据所在。